Новая редакция Ст. 3 ГрК РФ
1. Законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
2. Федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить настоящему Кодексу.
3. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить настоящему Кодексу.
4. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.
Комментарий к Статье 3 ГрК РФ
Комментируемая статья определяет состав и соподчиненность правовых актов градостроительного законодательства Российской Федерации.
Понятие "законодательство" включает в себя нормативные акты, принятые высшими органами законодательной власти, наделенными соответствующими полномочиями. Более широкое толкование понятия "законодательство" неоправданно, т.к. пересекается с понятием "нормативные правовые акты".
В соответствии с п. "к" ст. 72 Конституции РФ жилищное законодательство, а следовательно, и градостроительное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.
В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи градостроительное законодательство составляют нормы Градостроительного кодекса - основного кодифицированного акта, федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов РФ.
Части 2 - 4 комментируемой статьи устанавливают правило, согласно которому градостроительные нормы, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ, муниципальных правовых актах, должны соответствовать Градостроительному кодексу. Тем самым закреплен приоритет Кодекса по отношению к другим федеральным законам и законам субъектов РФ, содержащим градостроительные нормы, в части указанных норм.
Градостроительные правовые нормы, содержащиеся в указах Президента РФ, могут как конкретизировать правовые нормы Градостроительного кодекса и федеральных законов, так и восполнять пробелы в законодательном регулировании.
Правительство РФ принимает решения, регулирующие градостроительные отношения, в пределах полномочий, определенных Градостроительным кодексом, другими федеральными законами и указами Президента РФ. Нормативные правовые акты Правительства РФ принимаются во исполнение норм Градостроительного кодекса, федеральных законов и указов Президента РФ.
Во главе законодательной системы Российской Федерации о градостроительстве стоит Градостроительный кодекс Российской Федерации. Отдельные вопросы градостроительной деятельности регулируют следующие акты.
Во главе законодательной системы Российской Федерации о градостроительстве стоит Градостроительный кодекс Российской Федерации. Вопросы градостроительной деятельности, а также связанные с ними отношения регулируются следующими нормативными правовыми актами.
I. Законодательные акты:
Конституция РФ от 12 декабря 1993 г.;
Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ;
Уголовный кодекс России от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ;
Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды";
Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения";
Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации";
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";
Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера";
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений";
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов";
Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании";
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";
Федеральный закон от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи";
Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации";
Закон РФ от 20 августа 1993 г. N 5663-1 "О космической деятельности";
Закон РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации";
Федеральный закон от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях";
Закон РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании";
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации";
Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне";
Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне";
Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (в ред. от 18 декабря 2006 г.);
Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях";
Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. N 209-ФЗ "О геодезии и картографии";
Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ;
Кодекс РФ об административных правонарушениях;
Закон РФ от 15 апреля 1993 г. N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации" (в ред. от 22 августа 2004 г.).
Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие ГрК РФ" были внесены изменения. В частности, установлено, что до утверждения генеральных планов городских округов, генеральных планов поселений, схем территориального планирования муниципальных районов, но не позднее 1 января 2010 г. включение земельных участков в границы населенных пунктов или исключение земельных участков из границ населенных пунктов осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящей статьей, за исключением случаев включения земельных участков в границы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга или исключения земельных участков из границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
В случае необходимости установления или изменения видов разрешенного использования земельных участков решение о включении земельных участков в границы населенных пунктов либо об исключении земельных участков из границ населенных пунктов принимается одновременно с решением об установлении или об изменении видов разрешенного использования включаемых в границы населенных пунктов земельных участков либо земельных участков, исключаемых из границ населенных пунктов.
Законами субъектов Российской Федерации может быть установлен порядок подготовки и принятия решений о включении земельных участков в границы населенных пунктов либо об исключении земельных участков из границ населенных пунктов и об установлении или об изменении видов разрешенного использования земельных участков с учетом требований настоящего Федерального закона.
До 1 января 2008 г. по инициативе заинтересованного лица допускается включение земельного участка в границы населенного пункта либо исключение земельного участка из границ населенного пункта на основании документов, предусмотренных Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".
II. Указы Президента Российской Федерации:
Указ Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 868 "Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий";
Указ Президента РФ от 28 августа 2003 г. N 991 "О совершенствовании единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций".
III. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации:
Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. N 895 "Об утверждении Положения о приоритетном использовании, а также приостановлении или ограничении использования любых сетей связи и средств связи во время чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера";
Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций";
Постановление Правительства РФ от 4 сентября 2003 г. N 547 "О подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера";
Постановление Правительства РФ от 27 декабря 2000 г. N 1008 "О порядке проведения государственной экспертизы и утверждения градостроительной, предпроектной и проектной документации";
Постановление Правительства РФ от 14 февраля 2000 г. N 128 "Об утверждении Положения о предоставлении информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и чрезвычайных ситуациях техногенного характера, которые оказали, оказывают, могут оказать негативное воздействие на окружающую природную среду";
Постановление Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. N 1094 "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера";
Постановление Правительства РФ от 3 августа 1996 г. N 924 "О силах и средствах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций";
Постановление Правительства РФ от 7 июня 1995 г. N 561 "О государственных жилищных сертификатах, выдаваемых гражданам Российской Федерации, лишившимся жилья в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий";
Постановление Правительства РФ от 3 мая 1994 г. N 420 "О защите жизни и здоровья населения Российской Федерации при возникновении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, вызванных стихийными бедствиями, авариями и катастрофами";
Постановление Правительства РФ от 18 декабря 2001 г. N 876 "Об утверждении Правил определения величины финансового обеспечения гражданской ответственности за вред, причиненный в результате аварии гидротехнического сооружения";
Постановление Правительства РФ от 27 февраля 1999 г. N 237 "Об утверждении Положения об эксплуатации гидротехнического сооружения и обеспечении безопасности гидротехнического сооружения, разрешение на строительство и эксплуатацию которого аннулировано, а также гидротехнического сооружения, подлежащего консервации, ликвидации либо не имеющего собственника";
Постановление Правительства РФ от 6 ноября 1998 г. N 1303 "Об утверждении Положения о декларировании безопасности гидротехнических сооружений";
Постановление Правительства РФ от 23 мая 1998 г. N 490 "О порядке формирования и ведения Российского регистра гидротехнических сооружений";
Постановление Правительства РФ от 16 октября 1997 г. N 1320 "Об организации государственного надзора за безопасностью гидротехнических сооружений";
Постановление Правительства РФ от 28 марта 2001 г. N 241 "О мерах по обеспечению промышленной безопасности опасных производственных объектов на территории Российской Федерации";
Постановление Правительства РФ от 11 мая 1999 г. N 526 "Об утверждении Правил представления декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов";
Постановление Правительства РФ от 10 марта 1999 г. N 263 "Об организации и осуществлении производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте";
Постановление Правительства РФ от 1 июля 1995 г. N 675 "О декларации безопасности промышленного объекта Российской Федерации";
Постановление Правительства РФ от 21 марта 1994 г. N 223 "О сертификации безопасности промышленных и опытно-экспериментальных объектов предприятий и организаций оборонных отраслей промышленности, использующих экологически вредные и взрывоопасные технологии";
Постановление Правительства РФ от 1 марта 2005 г. N 97 "О Правительственной комиссии по техническому регулированию";
Постановление Правительства РФ от 15 декабря 2004 г. N 791 "Об утверждении Правил финансирования за счет средств федерального бюджета расходов в области технического регулирования";
Постановление Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 294 "О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии";
Постановление Правительства РФ от 5 ноября 2003 г. N 673 "Об опубликовании и размере платы за опубликование документов о разработке, обсуждении и экспертной оценке проектов технических регламентов, проектов законодательных и иных нормативных правовых актов о технических регламентах";
Постановление Правительства РФ от 21 августа 2003 г. N 513 "Об утверждении Положения о создании и деятельности экспертных комиссий по техническому регулированию";
Постановление Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 500 "О федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов и единой информационной системе по техническому регулированию";
Постановление Правительства РФ от 10 марта 2000 г. N 221 "Об утверждении Правил выдачи разрешений на строительство объектов недвижимости федерального значения, а также объектов недвижимости на территориях объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения";
Постановление Правительства РФ от 6 сентября 2000 г. N 660 "Об утверждении Правил кадастрового деления территории Российской Федерации и Правил присвоения кадастровых номеров земельным участкам";
Положение о Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 286;
Положение о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 19 августа 2004 г. N 418;
Постановление Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. N 675 "О Федеральной целевой программе "Жилище" на 2002 - 2010 годы";
Постановление Правительства РФ от 10 июля 1995 г. N 700 "О Федеральной целевой программе "Строительство на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей";
Постановление Правительства РФ от 27 июля 2001 г. N 564 "О Федеральной целевой программе "Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года";
Постановление Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. N 480 "Об утверждении Федеральной целевой программы экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья на 1996 - 2005 годы";
Постановление Правительства РФ от 8 августа 2001 г. N 581 "О Федеральной целевой программе "Юг России";
Постановление Правительства РФ от 11 октября 2001 г. N 717 "О Федеральной целевой программе "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002 - 2010 годы и до 2015 года)";
Постановление Правительства РФ от 3 декабря 2002 г. N 858 "О Федеральной целевой программе "Социальное развитие села до 2010 года";
Постановление Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. N 860 "О Федеральной целевой программе "Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 годы)";
Постановление Правительства РФ от 26 ноября 2001 г. N 815 "О Федеральной целевой программе "Сохранение и развитие архитектуры исторических городов (2002 - 2010 годы)";
Постановление Правительства РФ от 21 марта 2002 г. N 174 "О лицензировании деятельности в области проектирования и строительства" (с изм. и доп. от 3 октября 2002 г.).
IV. Отдельные ведомственные нормативные правовые акты:
Приказ Министерства промышленности и энергетики РФ от 12 апреля 2006 г. N 78 "Об утверждении Методических рекомендаций по разработке и подготовке к принятию проектов технических регламентов";
строительные нормы и правила СНиП 11-02-96 "Инженерные изыскания для строительства. Основные положения", утвержденные Постановлением Минстроя РФ от 29 октября 1996 г. N 18-77. Порядок проведения инженерных изысканий регулируется также СП 11-102-97 "Инженерно-экологические изыскания для строительства"; СП 11-103-97 "Инженерно-гидрометеорологические изыскания для строительства"; СП 11-104-97 "Инженерно-геодезические изыскания для строительства"; СП 11-105-97 "Инженерно-геологические изыскания для строительства" и др.;
Постановление Госстроя РФ от 29 октября 1993 г. N 18-41 "О порядке проведения государственной экспертизы градостроительной документации и проектов строительства в Российской Федерации";
Приказ Госстроя РФ от 28 сентября 1999 г. N 63 "О территориальных проектных (изыскательских) организациях в области строительства, архитектуры и градостроительства";
Приказ Госстроя РФ от 9 марта 2004 г. N 93 "Об утверждении требований к программам повышения квалификации работников строительного комплекса".
Другой комментарий к Ст. 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации
Установленная в комментируемой статье иерархия актов российского законодательства в основном соответствует аналогичным перечням актов, предусмотренных в других федеральных законах, например, в ГК, ЗК РФ и т.д. От места в указанной пирамиде актов зависит правовая сила - соподчиненность расположенных в ней нормативных правовых актов.
Под нормативными правовыми актами понимаются принимаемые в пределах компетенции уполномоченными государственными, муниципальными и иными органами документы, содержащие обязательные для применения и исполнения гражданами и юридическими лицами общие (неперсонифицированные) правила поведения (нормы), рассчитанные на неопределенное количество случаев и не исчерпывающиеся исполнением. В отличие от нормативных актов индивидуальные акты не содержат норм - общих правил поведения.
К иным, кроме федеральных законов, нормативным правовым актам РФ относятся указы Президента РФ, постановления и иные акты Государственной Думы РФ и Совета Федерации РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, приказы и иные акты министерств, федеральных служб и федеральных агентств.
К иным, кроме законов, нормативным правовым актам субъектов РФ относятся акты президентов, глав, руководителей администраций и иных высших должностных лиц субъектов РФ, постановления и иные (кроме законов) акты законодательных (представительных) органов субъектов РФ, акты органов исполнительной власти субъектов РФ (см. Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М, ИЗиСП, 2003; Никишин В.В. Экологическое законодательство. Правотворчество субъектов Российской Федерации. М, Юристъ, 2004).
Все федеральные законы имеют равную силу и не должны по своей силе отличаться друг от друга, что определяется общепризнанными принципами права и подтверждено в постановлении Конституционного Суда РФ по вопросу приоритетности и верховенства ГК.
Однако в определенной (почти в каждой) сфере общественных отношений, как правило, принимается и действует головной (иногда его неточно называют рамочным) закон, обладающий неким верховенством в этой, данной сфере общественных отношений: все остальные, принимаемые в этой сфере акты, не могут противоречить ему, то есть должны ему соответствовать в интересах выстраивания иерархии актов, их координации между собой, обеспечения единого правопонимания и соответствующего правопорядка.
Таким головным актом в законодательстве о градостроительной деятельности является ГрК, которому не могут по вопросам градостроительной деятельности противоречить все другие нормативные правовые акты, предусмотренные в ч. 1 и 4 комментируемой статьи, а также и иные акты, составляющие российское законодательство и образующие нормативно-правовую базу градостроительной деятельности.
В муниципальных образованиях по вопросам градостроительной деятельности представительными органами, органами местного самоуправления также принимаются муниципальные правовые акты, которые могут иметь как общий - нормативно-правовой, так и индивидуальный характер.
Муниципальный правовой акт - это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.
Согласно ст. 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. N 131 в систему муниципальных правовых актов входят:
1) устав муниципального образования;
2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты (решения) представительного органа муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, с установлением правил, обязательных для исполнения на территории муниципального образования;
3) правовые акты -
главы муниципального образования (постановления и распоряжения) в пределах полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования;
постановления главы местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, иных органов местного самоуправления;
распоряжения и приказы должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Устав и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме, являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования (подробнее см. А.А. Уваров. Местное самоуправление в России. М, Норма, 2005).
Предприятиями, учреждениями, организациями принимаются локальные акты (не входящие в законодательство), но которые составляют вместе с другими указанными выше нормативными правовыми актами нормативно-правовую базу - иерархию нормативных правовых актов градостроительной деятельности.
Компетенция муниципальных и локальных органов в области градостроительной деятельности достаточно широка и устанавливается в настоящем в ГрК и в принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актах, регулирующих градостроительные отношения (см. ст. 8 настоящего Кодекса).
Согласно ст. 15 Конституции РФ составной частью российской правовой системы являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Ратификация международных договоров, в том числе по вопросам градостроительной деятельности, осуществляется в Государственной Думе РФ, а координатором их выполнения становится МИД России.